农民工及其子女

2020年,中国农民工总量为28560万人,占全部劳动人口的三成以上。过去三十年来,农民工一直是中国经济飞速增长的引擎,但他们仍然被边缘化,受到制度性歧视,其子女受教育和医疗保健的机会有限,并且可能长期与父母分离。

 

农民工

定义

农民工是户籍在农村,但到城市工作并居住在城市的一个群体。他们不一定来自农村地区,许多人甚至在城市出生、长大,认为城市是他们的家,但由于户籍制度缺乏灵活性,他们仍被归类为“农村移民”。

背景

几千年来,中国政府一直使用户籍制度来管理税收和控制人口迁移。当前的户籍制度是共产党政府于1958年正式引入的,旨在促进三:政府福利和资源分配、国内人口迁移控制和犯罪监控。每个城镇都签发当地的“通行证”或户口,使当地居民能够获得该辖区社会福利服务。根据居住地,个人户口大致分为“农业户口”或“非农业户口”。此外,户口是世袭的,因此如果父母持有农村户口,他们的孩子无论出生在何处,都将拥有农村户口。

户籍制度本应确保中国农村人口留在农村,并持续为城市居民提供所需的食物和其他资源。但是,随着20世纪80年代经济改革步伐加快,城市最需要的是廉价劳动力。如此一来,数亿来自农村的年轻男女涌入中国沿海繁荣城镇的工厂和建筑工地,而这通常被认为是人类有史以来最大的迁徙之一在深圳和东莞等许多城市,农民工人口迅速超过了当地城市人口。

很明显,随着农民工涌入城市,户籍制度对国内人口迁移的限制不仅无法执行,而且会对社会和经济发展产生反作用。但是直到2003年,一名年轻的外来务工人员孙志刚在被警方拘禁期间殴打身亡的悲剧发生后,户籍所带来的限制才开始减少。孙志刚之所以在广州被警察拘留,是因为他没有依法获得暂住证。孙志刚的死,引发了公众对户籍制度的强烈抗议,许多限制自由迁移的规定因此被废除。尽管在许多较小城市,户籍限制已逐步取消,但该制度本身在中国仍然根深蒂固。实际上,随着城市人口的持续增长,北京等主要城市的政府正在加大农民工及其家庭获得当地社会服务的难度——详情请参见下文有关城市化和户籍改革的讨论。

人口增长与地理分布

在过去的二十年中,农民工一直是中国劳动力市场增长的最重要引擎,目前约占8.96亿劳动力人口总数的31.9%。根据国家统计局最新的农民工监测调查报告,2020年农民工总量为28560万人,比上年减少517万人,下降1.8%。过去十年间,农民工总量一直在稳定增长中,但增长率已经从2010年的5.4%的下降到2019年的0.8%,而2020年是首次记录到农民工总量下降。

按照工作地点分类,国家统计局的调查将农民工分为在户籍所在乡镇地域以内从业的本地农民工和到户籍所在乡镇地域外从业的外出农民工。2020年,外出农民工16959万人,比上年减少466万人,下降2.7%;其中,跨省流动外出农民工比上年下降6.1%;本地农民工11601万人,比上年减少51万人,下降0.4%。

2010-2020年中国农民工总量(单位:百万)

在过去十年中,本地农民工的增长速度远高于外出农民工。自2010年以来,本地农民工数量增长了30%,相比之下,外出农民工只增长了11%。内陆地区的小城市已经逐渐开放发展,为农民工提供了离家更近的就业机会,而农民工及其家庭在北京、上海等大城市的生活条件却越来越受限。约24.7%的农民工选择到省外工作,主要分布在沿海地区的主要城市和制造业中心。2020年,跨省流动农民工比上年减少6.1%。约75.3%的农民工选择在本省工作,其中约40.6%在户籍所在乡镇工作,其余34.7%在本省内流动(通常是省会城市或县级市等)找到工作。详情请参见下图。

2020年农民工分布

在中国,劳动力的迁移通常被视为一种简单的单向流动,从欠发达的中西部地区向东部的制造业和城市中心转移。在十年前,这种说法大致准确,但目前中国仅有约53%的农民工在经济较发达的东部省份工作,有约43.8%的农民工在中西部地区工作。2020年,中国西部地区农民工数量有所增长,中部与上年基本持平,东部和东北地区为负增长。

随着珠三角地区传统制造业中心的持续萎缩,2020年该地区的农民工人数减少了195万(4.4%),降至4223万。在江浙沪地区就业的农民工也下降3.9%,比上年减少212万人,降至5179万人。而京津冀地区农民工数量比上年减少132万人,降至2076万人。2017年底和2018年初,北京郊区的农民工遭到驱逐,部分导致了2018年京津冀地区农民工人数下降(1.2%),2019年该地区农民工人数略微回升0.9%,但2020年大幅下降6.0%。

中西部农民工就业增长的一个结果是,在广东等传统工人集体行动中心之外,诸如河南和陕西等中西部省份也成为工人抗议的主要中心——有关中国工人罢工和抗议分布的最新信息,请参见中国劳工通讯制作的工人集体行动地图

年龄,性别和受教育情况

根据《2020年农民工监测调查报告》,男性占全体农民工的65.2%,女性占34.8%,远低于全国女性就业人员占全社会就业人员比重的43.2%。但是,本地农民工的性别差距明显更小,其中男性占60.8%,女性占39.2%,这表明女性在家庭支持更强的地方更容易找到工作。

过去十年,中国农民工的平均年龄稳步上升,越来越少年轻人口进入劳动力市场,而年长工人由于没有养老金,不得不继续工作。2008年,农民工平均年龄仅为34岁,到2020年,平均年龄增长至41.4岁。其中,26.4%农民工已经超过50岁。16-30岁农民工的比例从2010年的42.4%下降到2020年的22.7%;而40岁以上农民工占比从2010年的34.1%上升到50.6%。详情见下表。

本地农民工的平均年龄为46.1岁,其中38.1%超过50岁。而外出农民工平均年龄为36.6岁,仅14.2%的人超过50岁。这表明有家庭的中老年农民工和女性更偏向在离家近的地方找工作。

2010-2020年农民工年龄分布(%)

上述人口变化也体现在农民工受教育程度上,外出农民工比本地农民工受教育程度更高。在外出农民工中,大专及以上文化程度的占16.5%;而在本地农民工中,大专及以上文化程度的仅占8.1%。

就业模式和工资

绝大多数农民工仍在制造业,建筑业和越来越多样的服务业中从事低薪工作。详情见下图。

2020年农民工就业行业分布

包括交通运输仓储邮政业在内的服务业目前占所有农民工就业的一半以上(51.5%)。从事制造业的农民工比例从2010年的36.7%大幅下降至2020年的27.3%,这既反映了中国制造业的下滑,也反映了其他行业正在给予农民工更多就业机会。与此同时,建筑业农民工的比例在2014年达到22.3%,那时基础设施、住宅和商业地产建设正处于发展顶峰,但此后该比例逐渐下降,2020年降至18.3%,约有5226万工人。

尽管增长缓慢,但农民工的工资水平在过去十年中稳步增长,2020年农民工月均收入4072元,比上年增长2.8%,不过考虑到2020年CPI同比上涨2.5%,工资增长极为有限。2020年农民工收入最高的行业是交通运输仓储邮政业(月均收入4814元)和建筑业(月均收入4699元),而住宿餐饮业、居民服务修理和其他服务业的工人不仅收入最低(月均收入略高于3000元),而且工资涨幅也最低,分别只有2.1%和1.5%,均低于CPI涨幅。见下表。

2015-2020年分行业农民工月均收入(元)

去年,本地农民工和外出农民工的收入差距继续扩大,外出农民工月均收入为4549元,而本地农民工仅为3606元。在中部和西部地区,工资增长最慢,年增长为1.9%和2.3%。

工作条件和福利

除了低薪外,农民工通常还必须长时间工作,几乎没有工作保障和福利。国家统计局的调查不再包括工作时间、工资拖欠情况、劳动合同签订率和社会保险覆盖率等数据。但是,有其他证据表明,农民工的工作条件几乎没有改善。中国劳工通讯的工人集体行动地图定期记录了建筑、交通以及各种服务行业的低收入工人就拖欠工资、社会保险和不稳定就业进行的集体抗议。

国家统计局调查中最后一次提到劳动合同签订率是在2016年,当时35.1%的农民工签订了劳动合同,远低于2009年的42.8%。在《劳动合同法》实施一年后,各方曾一致努力推进劳动合同的签订,但这一举措很快消失,不稳定的工作逐渐成为常态。不仅在建筑业,农民工没有劳动合同是陈年顽疾,在制造业和吸收大量农村劳动力的新兴服务行业,农民工也经常通过代理劳务派遣机构和短期合同被雇用。

尽管社会保险覆盖范围有所扩大,但农民工领取养老金或享受各类社会保险待遇的比例仍然很低。人力资源和社会保障部称,到2017年底,只有约22%的农民工参加职工基本养老保险或医疗保险,27%的农民工参加工伤保险,17%的农民工参加失业保险,分别比2012年底增长36.5%、24.6%、9.3%和81.2%。人社部表示,2017年新开工建设项目工伤保险参保率达到99.73%,但这主要是因为雇主缴费相对较低,而且鉴于建筑工地安全事故高发,缴纳工伤保险对雇主有利。更多详细信息,请参阅我们关于中国社会保险体系的章节。

2020年国家统计局的调查提到了农民工加入工会的问题,14.3%的进城农民工加入了工会组织,比上年提高0.9个百分点。在已加入工会的农民工中,参加过工会活动的占85.8%。尽管加入工会和参加工会活动的比例在提高,但当工作中遇到困难时,农民工很少找工会。2017年数据显示,在权益受损时,仅2.8%进城农民工会找工会寻求解决。

生活状况

2020年国家统计局的调查显示,进城农民工人均居住面积21.5平方米,比上年提高1.1平方米。农民工所在城市规模越小,人均居住面积越高。进城农民工在500万人以上城市居住的人均居住面积仅为16.9平方米,而在500万人以下城市居住的人均居住面积均超过20平方米。

大多数农民工租房居住,而非居于单位或雇主提供的住所内,少部分人自己购买住房。在绝大多数情况下,农民工及其家庭被排除在保障性住房之外。在一些大城市中,许多农民工只能租得起城市偏远地区破旧建筑中的房屋,即便如此,房租也能占到他们月薪的相当大一部分。例如,在上海市宝山区,外来务工人员要租一个带共用厨房和厕所的房间,根据租期长短,每月租金500元至1000元不等;若是具备单独厨房和厕所的房间,价格要上千。2018年对该地区流动居民的一项调查发现,住在这里的多是附近汽配厂上班的普工、超市店员、餐馆员工、清洁工、个体户、拾荒者等,他们中工资最高的有5000元,最低为2600元。

对于在这种环境下成长的儿童而言,日常生活可能隐藏着致命风险。2017年11月18日,北京南郊一栋人满为患的公寓楼发生火灾,导致19人死亡,其中包括数名儿童。也有许多农民工家长在城市工作时,会选择把孩子留在农村老家,但农村同样是一个危险的地方。


农民工子女

2009年11月,中国劳工通讯发表了题为《为经济发展付出代价:中国的农民工子女》的深入研究报告。该报告概述了农村留守儿童以及随父母进城的农民工子女所面临的问题,并详细评估了中央和地方政府为解决这些问题而制定的政策。十年后,报告中提及的许多问题仍未得到解决。

定义和人口变化

农民工子女被广泛定义为受父母进城务工影响的18岁以下子女,既包括与父母一起前往城镇的子女,也包括父母一方或双方迁居时,留在家乡的子女。

根据国家统计局2015年开展的全国1%人口抽样调查,农民工子女总数约合1.03亿人,占中国儿童总人口的38%,包括3426万流动儿童与6877万留守儿童。

自2005年以来,农民工子女总数一直稳定在1亿左右,但是由于城市化的快速发展和农村地区的吸收,农民工子女的人口结构发生了显著变化。详情请参见下表。

数据来源:国家统计局、2000和2010年人口普查、2005和2015年全国1%人口抽样调查

农村留守儿童人数的相对下降,有时被视为他们的状况正在改善的证据。但是,许多农村儿童现在生活在新发展的中小城市,这些城市的社会服务有限,合适的工作机会也很少。因此,他们的父母仍要到大城市去找工作,而孩子们仍然难以享受到良好的教育和医疗服务。无论身处何地,或户口情况如何,中国的农民工子女都面临着一系列大致相似的问题:他们获得家庭支持、教育、医疗保健以及社区和社会支持的机会不平等。

来自家庭的支持

健康积极的家庭环境对孩子的发展至关重要。父母和家庭的对孩子的支持越大,他们在身体、精神和社交方面的发展能力就越强。然而,绝大多数农民工根本没有时间、能力或资源为子女提供所需的支持。他们要么长时间与孩子处于分居状态,工作时间长,要么教育水平不高,难以有效辅导子女的学业。与城市中产阶级相比,大多数农民工花在给孩子读书和帮助孩子学业上的时间要少得多,他们负担不起城市儿童习以为常的书籍和课外活动的费用。

2013年一项对1518名农民工的调查显示,流动儿童家长为了生计平均每天工作11小时,约一半(52%)的家长评价自己为不合格父母,“与孩子在一起的时间少,交流少”“不能保障子女接受好的教育”。大多数农民工只有中学学历,许多人对孩子的教育方法过于简单粗暴,更注重成绩,而不是孩子发展的实际学习和成长过程。通常,父母会因为孩子成绩不好而惩罚他们,并在他们成功后用金钱奖励他们。像所有父母一样,农民工往往对子女抱有很高的期望,但他们的教育方式欠妥,使孩子处于不利地位。

与父母一方、祖父母或其他亲戚朋友一起生活在农村地区的儿童面临类似的问题:缺乏与父母的直接接触,看护人无法提供他们所需的支持。根据公益组织“上学路上”发布的2020年度《留守儿童蓝皮书》,有超过40%的“缺少双亲留守”的学生每年见父亲或母亲的次数超过9次;还有12%-13%的留守儿童一年都没有见过父亲或母亲。不见面又一年没能和母亲联系的留守学生比例为5.5%。该组织在2017年进行的另一项调查显示,约11%的留守儿童会说父母“已死”,而中国年平均死亡率为不到1%,孩子是故意填错表达对父母的怨恨情绪。

在贫困和偏远农村地区长大的儿童,一般由祖父母照顾,他们在心理和教育发展方面可能比其他儿童遭受更多的磨难。研究表明,许多年迈的祖父母受教育程度低;大多数人只读完小学,只会讲当地方言而不会普通话,而普通话几乎是中国所有学校的教学语言。祖父母常常不能辅导孩子的学业,只关注孩子物质上的需求,而忽视他们的心理发展和情感需求。经常有报道称,留守儿童会表现出一种与祖父母的疏离感。正如一名中学生所说:“我帮助(我的祖父母)做饭,我们也一起看电视,但我们并不会进行有意义的对话。”

教育

《义务教育法》规定,所有儿童都应接受九年义务教育。各级人民政府及有关部门、社会组织、学校、父母和监护人应当保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。但现实情况是,并非所有儿童都能接受九年义务教育;而对于那些有机会上学的孩子来说,他们接受的教育质量差异巨大,主要城市和贫困农村地区之间的差异尤为惊人。

在农村地区和许多较小的城市中,教师努力为学生提供的仅仅是基础教育。农村学校资金、资源短缺,难以聘用和留住合格的教师。许多农村教师是所谓的“民办教师”,其收入大约是城市教师的三分之一,而且他们通常无法享受法定的养老金和其他福利。

21世纪头十年,为了优化农村教育资源配置,政府出台了“撤点并校”的政策。2001年至2009年期间,全国农村中小学减少近30万所。学生们被迫要么上寄宿学校,要么每天忍受漫长而艰苦的路程,去最近的城镇上学。学生被集中至乡镇地区,班级规模激增,一些地方的班级学生平均人数超过100人,给教职员工造成了巨大压力。“撤点并校”政策于2012年正式终止,但小型农村学校并未重新开放,为了节省资金,地方政府继续单方面关闭学校。仅在2015年,就有超过一万所小学关停,多数在农村地区。

2014年,农村教育行动计划(REAP)调查估计,贫困地区学生完成中学教育的比例很低,只有约37%的学生上了高中,而在城市,这一比率是90%。对于农村贫困家庭的孩子来说,普通中等专业学校或职业学校几乎是他们唯一能够继续上学的选择,然而这些学校不能保证他们未来有更好的就业机会,甚至无法提供基本职业技能培训。而一些较低层次的高中和大学学费昂贵,许多学生不得不贷款以支付学杂费。

每年都有数百万的农村贫困学生在中学毕业后直接进入劳动力市场,有些甚至在毕业前就已开始工作。根据REAP研究小组的调查,2013年农村初中生累计辍学率平均为24%,而全国平均水平仅为2.6%。正如中国劳工通讯在2006年关于童工的研究报告中指出,初中学生辍学是童工的主要供给源。尽管减贫计划在一定程度上有助于改善这种状况,但童工案件仍不时见诸报道。2017年8月,来自四川大凉山区的18名11-14岁的贫困“孤儿”辍学,到省会成都的一家搏击俱乐部工作。事件经媒体曝光后,大凉山地方政府强迫他们重返学校,但孩子们不愿意回去。一个孩子在接受采访时说,“在那里除了贫穷,我一无所有。我不想再回到我贫穷的家乡,我回去就会和那里的人一样,吸毒,偷东西。我不想像他们那样。”

但是,没有人能保证,如果留守儿童和父母一起住在城市里,他们就能拥有更好的生活。根据《2019年全国教育事业发展统计公报》,义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女1426.96万人。其中,在小学就读1042.03万人,在初中就读384.93万人。与此同时,《2019年农民工监测调查报告》指出,小学年龄段随迁儿童83.4%在公办学校就读,初中年龄段随迁儿童85.2%在公办学校就读。对比这两组数据,我们可以估算,大约有173万小学年龄段随迁儿童和约57万初中年龄段随迁儿童被排除在公办学校之外。

2020年,有47.5%的农民工家长反映义务教育阶段随迁子女在城市上学面临一些问题,本地升学难、费用高、孩子没人照顾是最主要的三大问题,分别占比29.6%、26.4%和21.5%。其中,回答孩子没人照顾的认同率较上年提高了6.0%,回答学校师资条件不好的比上年提高4.6%。

从理论上讲,公立学校对所有进城务工人员随迁子女开放,但为了给孩子找个地方读书,家长们通常必须与教育部门进行艰难而复杂的协商,尤其在那些排外而保护本地教育资源的大城市。以广州为例,仅仅是为子女申请学位,务工人员就必须出示暂住证、工作证明、居住证明、原籍证明和户口簿。流动儿童即使成功在公立学校内上学,也常常会面临偏见和歧视。他们常被视为“外地人”,被排除在各种课外活动之外。2012年的一项调查显示,86.3%的流动儿童没有跟城市孩子同班上学,流动儿童接触的大部分是跟自己一样的流动儿童。甚至有7.1%的孩子在调查中表示自己“没什么朋友”。

由于公立学校学位紧缺且“赞助费”高昂,对许多农民工家庭而言,农民工子弟学校几乎是唯一的选择。在北京,高峰时期据不同统计有打工子弟学校350-500所。不过,仅少数学校拥有办学许可证,大多都属于非法办学。2003年至2005年,随着政策放松,许多规模较大的打工子弟学校获得了办学许可证,完成了合法身份的转变。

不过,随着北京收紧人口政策,外来打工者的生活成本不断上升,不少人只得举家返乡,或将子女送回老家。另一方面,农民工子弟学校不断面临着被当局以各种借口关闭的风险。在过去十年或更长时间里,北京政府发起了许多行动,以不安全为由关停打工子弟学校。但实际上,许多被拆除的学校已经通过了数次政府检查,在大多数情况下,拆除学校的真正原因是为新的商业和房地产开发让路。北京于2017年再次大规模关停打工子弟学校,在此期间,北京最大的农民工子弟学校之一,位于北京石景山区拥有约2,000名学生的北京黄庄学校,被勒令在2018年1月之前搬迁到城外,拆迁工作从2017年10月十九大前夕开始。

据不完全统计,北京到2020年仅存七八十所打工子弟学校。受疫情影响,生源减少和复课受限使得本就资金周转困难的财政状况雪上加霜,多家学校不得不关停。

打工子弟学校被关闭后,家长将面临艰难的选择:要么将他们的孩子送到城市更偏远地区的打工子弟学校,要么尝试在公立学校申请学位,要么将孩子送回家乡读书。但不管是哪一种情况,孩子们都要被迫迅速适应陌生环境,给他们的学习带来更大的压力。

本地升学难是随迁子女普遍面临的问题。统计显示,2015年,学龄前儿童中有37%左右跨省流动,小学学龄阶段为32.8%,初中学龄阶段下降至26.0%,高中学龄阶段进一步降至16.2%。本地升学难是流动比例逐级下降的重要原因,流动儿童受限于户籍制度,无法在长期生活学习的城市参加中考、高考。

对许多人来说,尤其是跟随父母一起生活在特大城市的农民工子女,中考是一大难关。尽管出台了异地中考政策,但由于政策门槛过高,以及一些大型城市限制甚至禁止非户籍学生考普通高中,许多农民工子女不得不回流至户籍地或户籍所在城镇就学,或者无法就读普通高中,只能进入职业学校。有研究显示,2018年,广州非本地户籍考生被公办普高录取几率仅有本地户籍考生的五分之一左右。

而回流到户籍地所在城镇的儿童也面临种种挑战。基于河北、四川5个市县中的137所学校的调研发现,在回流儿童中,父母双方均不在身边的占比达65.51%,远高于非回流儿童44.87%的比例。近80%的儿童回流后即留守,与父母见面频次低。

在这些儿童回流之前,大部分人在城市的学习状况,包括公办学校的就读情况、师生关系和学业成绩都较好,但回流后,被欺凌的比例更高,学校适应状况不良。与非回流儿童的学业情况相比,回流儿童的学业成绩更差,留级的比例也更高,达到了22%。回流儿童的高抑郁风险比例更大,达到了64.26%。

外来务工人员子女的最后一道教育难关,是高考。即使在城里的学校学习了12年,但几乎无一例外,他们都要回到自己的“户籍所在地”参加考试。而且,由于每个地区的教材、学习内容不同,他们在考试中处于明显劣势。此外,由于难以适应家乡的新环境,许多回老家继续读高中的学生干脆辍学。

国家统计局数据显示,2019年反映随迁子女无法在本地参加高考的农民工所占比重增加明显,比上年提高4.3个百分点至14.3%。其中,东部地区农民工反映随迁子女存在无法在本地参加高考问题占比21.3%,比上年提高7.8个百分点,显著高于其他地区。城市规模越大,高考问题越突出,在500万以上人口的大城市这些问题更加显著。

已经有城市尝试向外来务工人员子女打开异地高考的大门,一些学生现在可以在居住的城市参加高考。但是,由于政策门槛过高,这些优惠政策实际上帮助不大。2013年,中国首度为外来务工人员子女打开异地高考大门,有二十余省实施异地高考,但实际上全国只有数千名随迁子女因此受益。而且,任何进一步放宽这一制度的举措,都可能会遭到当地学生及家长的强烈抵制,因为他们担心如果越来越多的随迁子女获得在当地考试的资格,那么高考的竞争程度将会越来越激烈。

2019年,有22.4万随迁子女在居住地参加高考,比2013年增加了50多倍,但仍只占参加当年高考总人数的的2.17%。2019年,北京有5.9万人报名参加高考,其中仅373名符合条件的进城务工人员随迁子女在北京参加高职招生考试。

卫生保健

对于低收入的农民工家庭而言,在商业化医疗体系中,看医生的费用可能会高得惊人。《卫生和计划生育事业发展统计公报》显示,2019年,医院次均门诊费用290.8元,人均住院费用9848.4元,日均住院费用1079.1元。相比之下,2019年,农民工平均月收入仅为3962元。 如此高昂的医疗成本下,许多农民工只会在紧急情况下去医院治疗,但往往为时已晚。

乡镇卫生院和社区卫生服务中心就诊相对便宜。社区卫生服务中心的次均门诊费用为142.6元,人均住院费用为3323.9元,而乡镇卫生院分别为77.3元和1969.6元。但是,社区和乡村诊所设备简陋,缺乏合格的护士和医生,只能提供基本的医疗服务。

中央政府在过去的二十年中推出了几种不同的保险计划,旨在扩大保险覆盖面。此前相继建立了新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险制度,后合并为“城乡居民基本医疗保险”(简称“居民医保”)。居民医保与城镇职工基本医疗保险(简称“职工医保”),共同构成了当下的基本医疗保险制度体系。

2007年国务院发布的《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》提出,“不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生、少年儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。”不过在实际执行层面,受到户籍制度的限制,许多中小学阶段的农民工子女没有参加医保。一些城市不允许流动儿童参保,也有地方对流动儿童参保附加条件,例如父母参加社保满一年。调查显示,2017年,31%的中小学非深圳户口学生没有医保,相当于每3个非深户学生中就有1个未参保。

此外值得注意的是,中国几乎所有的医疗保险计划,患者必须先支付治疗费用,再获得报销。在大多数情况下,保险只能报销少部分费用。根据2014年的一份分析报告,当前我国儿童大病基本医保的报销比例在20%至45%,超过20万元以上医疗费用的疾病实际报销比例还会更低。

作为一项公共卫生政策,部分地区政府已经实施了包括本地和流动儿童在内的疫苗接种计划。但是,因为父母通常不知道这些接种计划,流动儿童的疫苗接种率较低。此外,随迁子女的高流动性也让政府难以掌握他们的健康状况,因此一些地区政府建立了16周岁以下流动儿童登记管理制度,以加强流动儿童家乡与居住地政府间的沟通,共享社会保障、医疗和教育数据。

在农村地区,大多数家庭都参加了居民医保计划。但是,农村地区缺乏完备的医疗设施,这意味着患有严重或罕见疾病的儿童必须去大城市的专科医院治疗。为了治疗身患重病的孩子,许多农村家庭背负着沉重的债务,还有一些家庭则干脆放弃。据国家卫生和计划生育委员会,全国每年大约有10万名儿童遭到遗弃,很多都是因为身患残疾。

关于儿童营养和健康的几份报告都显示,农村地区儿童的生长发育水平不及城市儿童。贫困地区营养不良高发,情况尤为严重。2011年一项关于中国贫困地区学生营养状况的调查报告揭示,中西部贫困地区儿童营养摄入严重不足,受调查的学生中12%发育迟缓,72%上课期间有饥饿感。这些地区寄宿学校的学生明显较为矮小,体重也低于全国农村学生平均水平。农村教育行动计划(REAP)的调查显示,在中国农村,有65%至70%的学生不健康,其中有贫血、寄生虫感染或视力问题的学生,总体占比接近70%。此外,一项2016年的调查显示,农村地区的儿童死亡率(1.24%)远高于城市地区(0.52%)。

社区和社会支持

除了学校和医院等基本机构支持外,儿童还需要更广泛的社区支持,以确保身心健康成长和发展。但是在这方面,农民工子女也处于非常不利的地位。生活在大城市中的儿童通常可以使用各种教育和娱乐设施如图书馆、博物馆、运动场、青年俱乐部,私人家教等,以及在父母工作时为儿童提供支持的儿童保育设施和家政工。城市还拥有一系列紧急支援设施,例如热线和社区外展项目,可为儿童提供更安全、更适合他们成长的环境。

理论上,农民工子女确实可以使用这些设施,但实际使用率很低。大多数流动儿童生活在城市的偏远地区,交通不便,相关设施非常有限。大型博物馆和图书馆往往位于市中心,对于那些经常在这些地方感到害怕和不被欢迎的农民工子女来说,它们似乎是一个遥远的世界。即使他们想去,他们的父母也不太可能有足够的时间或钱陪伴他们去。非政府组织北京市协作者社会工作发展中心发现,流动儿童虽然生活在城里,但他们的朋友圈基本限于流动儿童,因为他们觉得自己同父母均会受到歧视。因此,他们不愿参与公共活动或使用城市儿童觉得平常的公共服务。

在农村地区,几乎所有儿童都无法获得合适的公共资源和社区支持。2014年对4533名留守儿童的调查显示,有约17%的留守儿童表示社会支持主要来源是自己,约23%觉得在需要时没人能帮助自己,这表明他们感知不到社会的支持。如果没有足够的父母和社区支持以及安全的教育环境,许多留守儿童将成为欺凌、人身侵犯和性侵犯的受害者。

《2019年度中国留守儿童心灵状况白皮书》对江西、安徽和云南三省2763 份实证数据进行分析,调查地区儿童遭受暴力对待主要分为躯体遭受暴力对待、精神遭受暴力对待、性遭受暴力对待和忽视四类,发生率分别达到65.1%、91.3%、30.6%和40.6%。有13.7%的儿童遭受四重暴力。校园欺凌和家庭中的精神暴力频发。在许多村子里,年幼的孩子可能会沦为年长男人的猎物。在大多数情况下,事发后孩子们都会因为害怕或羞愧而保持沉默,不告诉监护人。

由于缺乏父母的照顾,农民工子女也更有可能成为各类事故的受害者。2014年一项全国调查显示,有将近一半(49.2%)的留守儿童遭遇过意外伤害,比非留守儿童高7.9个百分点,包括割伤、烧伤烫伤、被动物抓伤咬伤、坠落摔伤、车祸、溺水、触电、中毒、火灾、自然灾害等。

关于农民工子女,最受关注的问题之一是他们有据可查的违法和犯罪行为。例如,2016年的一项调查发现,某监狱男子服刑人员中,17%的人有留守儿童背景。但是,如上所述,就像世界各地所有弱势社群的儿童一样,留守儿童也往往是犯罪的受害者。

户籍制度确实给农民工子女造成了一些非常特殊的困难,例如上文谈及的高考。然而,中国社会的根本问题,与许多其他发展中国家相同:城乡之间财富和经济资源的严重分配不平衡,催生出了一大批低收入、处于社会弱势地位的工人,他们向上流动的机会非常有限。

 

城镇化、户籍改革与社会正义

2020年,中国常住人口城镇化率超过60%。改革开放以来,中国城镇化的规模和速度令世界震惊,过去十年,城镇化率几乎以每年1%的速度在增长。不过,与之相对,常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距也在不断扩大。2020年,户籍人口城镇化率超过45%,仍有2亿多农业转移人口没有在城市落户。

也就是说,这2亿多人工作生活在城镇地区,但户口仍在农村,这些人仍然不能平等享受城市的养老、医疗、子女教育等社会公共服务和福利。计划经济时代残留的城乡户籍二元体制仍然深深影响着中国社会。

2014年,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,建立城乡统一的户口登记制度,取消农业户口与非农业户口性质区分,并进一步调整户口迁移政策。全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。不过,对农民工来说,想要在自己长期工作生活的城市落户,依旧困难重重。

2018年5月,海南宣布了《百万人才进海南行动计划(2018-2025年)》,表面上是引进高技能人才,帮助推动海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设。但许多批判观察家认为,此举只是政府试图振兴迅速降温的房地产市场的一种方式。

中国南方大城市广州每年发放大约10万个户口指标,但几乎所有受益者都来自广东省周边省份,来自湖南和四川等邻近省份的农民工仍在努力争取广州户口。在一些大城市如北京、上海,情况可能更糟,这两个城市分别宣布了2300万和2500万的人口上限。北京已经采取了严厉的措施来驱除所谓的“低端人口”,而如果上海要实现这一目标,可能也不得不采取类似的强制策略。

最新发布的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》进一步放宽了城市落户限制,城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策,实行积分落户政策的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。不过,新型城镇化政策主要倾向于发展规模较小的城镇及中西部地区,这与农民工流动到经济更为发达、就业机会更多的东部地区及特大、超大城市之间仍存在张力。

大多数中国人可能都同意户籍制度是过时且不公平的,在城市工作的农民工应享有更多教育、社会和医疗福利。

2012年3月,财新网在一篇社论中,将户籍体系描述为“在当今中国道德上站不住脚”的制度,并补充说:

户籍制度的改革将是对人力资本的一种及时投资,有利于经济增长。人们普遍认为,中国应进一步调整户籍制度。国家多年来一直在为变革做准备,如今已经迈出了第一步。现在是时候做出更多改变了。

然而,六年后,“户籍制度改革”已不再是政治议程中的重要议题。2017年10月,习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的讲话,甚至根本没有提到这个话题。进一步放松户籍限制的可能性也许不在中央政府,而是来自于一直处在户籍改革最前沿的省市和地区。户籍制度改革的步伐将取决于这些城市对土地、劳动力和其他经济资源的需求,而非对社会正义的渴望。

也就是说,在国家层面,户籍制度改革的一个关键障碍,即中国警方的坚决反对,可能正在逐步减弱。因为人脸识别软件和社会信用评分等技术的进步,已经使警方掌握了比户口更多也更有效的社会控制手段。

在未来,中央政府可能会鼓起勇气,下定政治决心来推进户籍制度改革。但在此之前,更迫切的需求是真正致力于加强社会正义,缩小贫富差距,并增加社会流动。有鉴于此,中国劳工通讯建议政府采取以下措施:

  • 确保居住在同一城市的所有儿童,不论其户口状况如何,均享有平等的公共卫生和教育服务,并享有平等的社会发展和社会参与机会。
  • 投资兴建普通民众负担得起的住房,这样农民工及其家庭就不必被迫住在危险且人满为患的偏僻棚户区中。迄今为止,各大城市中只有杭州提出了这方面的倡议,并承诺到2020年,筹集建设外来务工人员临时租赁住房40,000套。
  • 中央和省级政府应向中小城市提供补贴,为当地居民和周边农村地区修建医院和其他基本公共服务设施,从而减少农村居民前往大城市就医的需求。
  • 政府还应为农村教育发展提供补贴。地方政府应该建设新学校,提高工资和福利,以吸引更合格的教师。
  • 各社会部门包括政府、学校、媒体和社会组织都应该致力于加速城乡融合,并抵制将农民工标签化为“低端人口”的做法。

本文首发于2010年,最新修订于2021年5月。

返回页首

本网站使用cookie来收集有关您计算机的信息。请参阅中国劳工通讯的隐私政策以准确了解我们向网站用户及电子报订阅者收集何种信息, 我们如何使用这些信息,以及如果您对此有任何疑虑,如何联系我们。